警告!社区养老服务站可能迎来大规模“废弃潮”

时间:2017-07-07 11:02来源:中国养老周刊 作者:光大彩票平台养老产业研究 点击:

作为一种社会性公共服务,社区居家养老服务具有公平性、福利性的普遍特征,又具有需求个性化、多样化和不确定性特点,因此,服务质量管理是目前社区居家养老服务管理的关键。


然而,纵观国内很多城市相关项目建设却没有达到预期的效果,服务站出现了不同程度的虚置化现象:部分服务站配备设施使用率极低、社区老人对服务站认知度远远不够,更有部分服务站出现了废置的现象。政府出巨资修建的社区居家养老服务站、原本的惠民工程,由于各方面原因建成后却如同“聋子的耳朵”,成为名符其实的摆设。


目前来看,很多地方的社区居家养老服务站运行并不理想,存在一系列虚置化现象。主要表现在以下几个方面:


首先,很多地方社区居家养老服务站使用效率较低,主要表现在服务站场地使用率较低、信息化平台服务实际应用次数较低及社区老人参与性不高三个方面。


从服务站基础设施使用情况来说,除了个别社区,日间照料床位、配餐室的使用率基本为0;而医疗室、服务咨询室等也逐渐失去了自己的原本作用,变成了“自由活动室”。从信息化平台上看,目前平台已交由市场运行,但其使用次数与最初发放数目差异巨大有些城市为老人免费发放的“一键通”服务手机,但是能继续使用的老人比例较少,其服务应用频率则更加当人担忧。


其次,服务站的服务与老人养老需求不符。


一些城市的社区居家养老服务站提供的服务难以满足社区老人的养老需求,主要体现在社区老人满意度不高、参与积极性较差等服务供给质量方面。服务站实际服务提供只覆盖了精神娱乐、部分医疗服务和信息化平台上提供的代购代办及紧急呼叫等服务,老人普遍认为提供的服务内容过少、服务站功能单一。


最后,服务站未能实现老人社区居家养老的建设目标。


一些社区居家养老服务站的建设规模、设施、人员、资金、服务内容等多个方面的质量都与建设预期相差甚远。在后续设施维护以及服务创新尚未及时跟进的情况下,如今,社区居家养老服务站已经越来越趋近于一个单纯的老年人活动中心,仅满足老年人健身娱乐需求。对于老人来说,老人会将服务站作为一个娱乐中心,但距离将服务站作为自己依托社区进行养老的想法还相距甚远。这样的结果与当初巨资建设社区居家养老服务站的建设目标相距甚远。


出现这种现象,背后的深层次原因是什么?


第一个原因是市场的逆向选择。


在实现社区居家养老的过程中,政府通过建设服务站并购买公共服务的方式来弥补服务站的服务需求。然而,作为市场活动中的生产者,民营养老服务的提供者进行生产的赢利目的是不可避免的。由此市场逆向选择问题和服务项目的供需失衡加剧了社区居家养老服务站的虚置化。


作为服务的提供者,民营养老机构的营利动机与政府公益性目的相悖,处于逆向选择容易导致服务的供需错位。政府作为中介购买市场服务时,通过“市场——政府——老人”的中介合作让老人享受居家养老服务。然而,对于市场来说,市场倾向于选择提供低成本高收入的服务市场,具体来说,那些低成本高收入的服务供给者更愿意与政府签约,并愿意在服务普及后继续提供相应的服务,这些以简单的理发、餐饮行业为代表。


而对于那些高成本的服务,特别是需要大量人力的上门服务以及照料服务,仍然难以找到相应的突破口,依然需要老人自身寻求家政公司的帮助。如果政府购买的服务表现在理发劵、餐饮劵等上,这其实更偏向于社会福利性质上,并没有解决老人的实际养老需求,但家政服务行业却难以纳入,那么社区居家养老服务站将于公益化服务相距甚远。


第二个原因是服务站内部管理失当。


主要表现在以下几个方面:


1.服务站管理运行存在缺陷


多数城市社区居家养老服务站运行体制存在缺陷主要体现在服务站的人员设置、建设标准、设施配套3个方面。


从表层原因分析,在于社区居家养老服务站项目最初建设标准的细化程度不够,从深层原因分析则是,在政府高速运转的背后社区居家养老服务站“项目式”建设的低标准化和形式化。


一是服务站人员设置标准模糊化的问题,工作人员的人数设置以及资格标准不清,服务人员没有统一资格标准 。


二是服务站建设标准简单化的问题。有些地方服务站为达到相应的建筑面积标准和硬件配套标准,在单层面积和房间达不到要求的情况下,将一个服务站建成了纵跨几层楼的分层建筑模式。对老人来说,高层楼梯无疑会降低服务站的设备使用率;而对服务站来说,相应的活动也难以开展。


第三是服务站配套设施发放标准不一的问题。服务站配套设施发放没有统一标准,而只有以服务站规模及社区老人数等为依据,才不至于造成资源的浪费。


2.服务站资源缺乏


社区居家养老服务站资源缺乏表现在硬件设施缺乏、服务内容单一以及专业人才缺乏三个方面。


一是服务站规模普遍偏小,档次较低。一些城市服务站建筑面积受限,相应的设备供给与活动也受到了限制。


二是服务站功能单一,服务内容不够全面。在实现过程中,医疗保健类服务除极少数社区因为与卫生站相邻开创的“养医结合”能真正提供服务站活动老人的日常护理与医疗急救服务外,其他社区因工作人员队伍整体素质有限,只能进行定期医疗讲座与体检;对于食品提供类服务来说,更是只有极少社区能发挥配餐室的作用。


三是因工资的待遇有限、任务艰巨、内容庞杂等因素,工作人员积极性较低,专业队伍尚未形成,一定程度上制约着我国社区居家养老服务的良性发展。


第三个原因是政府角色失位。


大型项目失败的原因在于,政府制定计划时“只唯上不唯下”,造成项目建设时的“片面化”和“简单化”。同样,目前部分服务站虚置化的深层原因也可以从这个角度进行反思,即政府行为逻辑的形式化与简单化。政府角色失位被视为项目失败的重要原因。


1.项目早期设计的形式化


从目前一些城市社区居家养老服务站早期建设总规划上看,项目总体呈现一种“重形式轻内容”的简单化规划逻辑。一般政府大型决策把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等作为重大决策的必经程序,但在实际项目设计过程中却存在着明显的越级。


以中部某省会城市为例,从该市进行的规划内容及顺序上看,如此庞大的光大彩票手机登录的建设规划仅包含了建筑面积与构造、建设数量的要求及资金规划等最基础的方面,而本应作为规划的重点指标的社区老年人养老需求和养老服务供给,却是在服务站数量和设施规划好后才开始受到重视。


另外,服务站角色定位是项目建设的核心,服务站需要达到什么样的条件提供何种服务,以何种角色存在于社区中,都是需要定位清楚却被忽视的问题。项目建设时形式和内容的“倒置化”,政府规划的过于简单化,过于从建设数量和规模上寻求绩效,是一些城市社区居家养老服务项目虚置化现象的主要原因。


2.项目后期责任的缺失


政府在建成社区居家养老服务站后,一般采取购买公共服务的方式将项目部分工作进行外包,从而完成自身角色的退位。然而项目总体却常常呈现出一种“重建设轻维护”的简单化维护逻辑,社区居家养老服务站这类长期项目整体呈现出“一次性建设”的问题,相关法律法规以及监督机制的跟进缺失。


在政府项目的运行中,政府将服务站的运行权力全部下放给街道和社区,由这两者主体进行运营,并自动进行维护工作。然而,缺少绩效评估体系让社区居家养老服务站处在了一个尴尬的地位。


一些城市对社区居家养老服务站的运行并未形成一套完整的绩效评估制度,数十个社区全部采用简单的“达标检测”方式,一次性建成面积设施达标后变无人问津了起来,后续相关维护并未得到有效重视。服务站建设奖惩制度不够明确,服务站长期下不可避免的变成了单纯的一个活动中心,让居家养老服务逐渐走向虚置化的道路。
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