养老机构遭抵制怎么办?6步化解各方矛盾

时间:2017-02-28 09:34来源:城乡规划中邻避性公共设 作者:胡睿 点击:


近年来,养老服务设施和附近人民群众之间利益博奕日趋激烈,由双方利益博奕带来情绪不满、反抗行动甚至大规模群体性事件时有发生。因养老服务设施建设而引起的邻避困境已将成为阻碍养老服务有效供给的重要因素。

为此,探索行之有效的邻避困境解决途径,对我国今后养老服务设施建设进程建设具有巨大的促进意义,通过政府、企业、居民等利益主体间有效互动,实现多元主体协作管理,有助于养老服务设施的合理布局和养老服务快速、有效地供给。本文着重探讨养老机构邻避效应的破解之道,为养老机构进社区提供解决思路。

第一步:优化养老机构区位布局

第一,以区位理论确定养老机构用地的位置。

要实现养老机构的科学合理布局,必须在城乡规划层面做好养老机构的规划选址工作,而城乡规划对城市建设控制最核心就是对城市建设用地功能控制。城市总体规划、控制性详细规划等规则编制必须以遵循土地使用相容性原则为前提,合理安排好各项城市建设用地的区位、规模和布局。

针对养老机构用地选址,首先应根据养老机构服务规模、服务区域确定养老机构用地的大致用地规模和用地区域,同时依据依据区位理论,从区域地块的土地租金、交通运输成本、服务需求量确定养老机构用地在区域的适宜位置。

另外在养老机构用地应当针对养老机构是否存在环境污染性方面从用地的自然条件(如地形地貌、地表水系、地下水、风速风向)进行用地行可性研究评价。以功能区为导向,合理、科学的分区建设养老机构。

第二,优化养老机构用地周边用地布局,实现土地使用相容性。

在确定养老机构用地在服务区域的适宜位置后,我们应该对养老机构周边进行用地布局优化控制,一方面应遵循节约用地、集中布局、节省建设投资等原则,将具有相近或相容服务功能的养老机构(如疗养院、养老院、精神病康复中心、康复医院等)集中布置,减低因分散布局对周边用地产生的较大影响。

另一方面,针于邻避性效果较低的养老机构(如社区日间照料中心、老年大学等)可以根据自身条件和服务内容与相应的居住用地、商业和服务用地、广场用地、工业用地或公园绿地等结合布局。

另外,在布局养老机构时应注意灵活布局,以城市远期发展为指导,重点安排好近期建设用地和日后发展用地,实现用地滚动发展。

第三,养老机构选址时应关注服务半径、心理、社会效益、经济效益等各方面要素。

通过对影响养老机构的要素进行分析研究,采用更加先进的技术方法,如运用地理空间GIS技术、数字遥感技术、卫星影像技术、数字建模技术、物理建模技术等,提前对养老机构的位置和空间影响进行深入分析。增加方案多元性和科学性,制定多个备选方案进行合理选址。

另外,在养老机构的选址布局应该保持环境公平原则,不可以简单持有牺牲部分人的“小我利益”换取社会的“大众利益”工作态度,必须认识到每位公民都必须享有环境公平正义,多聆听反对声音和公众意见作为修正方案的指南。以最小化抵坑原则为工作指导,结合实际情况不断优化养老机构的选址布局。

第二步:实现城乡规划的公众透明参与

第一,规划编制阶段的公众透明参与。

首先,规划编制阶段必须实地进行意见收集,落实信息反聩工作,认真分析各项现状基础数据和历史资料,确保目标规划的实现。全面收集环境评价信息,包括历年气侯环境、社会人文背景、历史风俗习惯、地理生态状况等。也包括历史各部门的成果:如环境部门历年的环境规划及其基础资料、统计部门历年的统计资料、监测部门历年的质量报告、学者专家历年的研究数据、各行各业实地考察计录资料等。信息情报的收集就有重点的收集,向深度发展。既要掌握本区的现状基础、自然条件、上层次规划等现状资料,从各方面分析论证规划布局的可行性、合理四、城市邻避性公共设施建设对策建议性,提出合理可行的发展目标。

同时,在现状基础调研过程中必须深入当地征求了解片区居民对发展目标的评价建议,制定充分反映民意的规划方案。城乡规划成果必须严格遵照《中华人民共和国城乡规划法》要求,认真落实规划公示,对于公示期间收到的投诉和意见必须认真重视,必要时应采取听证会、专题研讨会、征求社会意见、开展规划论坛等方式商谈解决途径。

第二,规划决策阶段的公众透明参与。

由于很多城市的重大城乡规划决策是通过各省、市的规委会审议讨论。因此,城乡规划委员会委员组成除了包含政府人员和专家外,还应该加入相当比例公众代表,同时对于城乡规划委员会的召开时间和会议纪要,可选择在政府门户网站和城乡规划局门户网站进行公告。

在进行养老机构规划决策时,必须进行深度多方面的环境评价,其中环境评价包含各个方面,主要有自然环境、经济和社会环境。

经济和社会现状评价主要包括产业结构和布局现状,合理的产业结构和布局能够最大限度地减轻对区域的影响。社会评价还包括人口状况分析,对人口总数、人口密度、人口分布、老龄化状况等的分析有助于对项目的进入成本和人才就近供给。

社会意识状况分析,包括人们的受教育水平、养老观念、宗教和社会风俗情况的了解。通过对环境进行深度评价,充份预测养老机构环境风险后,明确区域人口对养老机构的不同接受度,进而预示着邻避冲突发生的可能性大小。

第三,规划实施阶段的公众透明参与。

规划部门对于建设项目的项目选址和设计方案进行规划许可前,应该通过报纸、网络、项目现场等多种形式进行的规划公示,对于公示期间收到的投拆异议,可通过听证会、媒体公开收集意见或其他方式征询专家团体、市民公众及相关利害人的意见,并做好意见收集与反聩。同时可考虑由政府出资周期性地举行有关城市规划的“政府—专家—市民”例会,以简单易懂的沟通事先告知市民群众关于城市未来发展规划,并加大公民的参政话语权,请民众参与到养老机构方案选择中来,让民众更加愉快的接受而且还可能提出更好的建议。加大选址程序的公开、公正、透明性,通过民主的、开放的、更包容的政策制定过程来解决邻避困境。

第三步:引入风险沟通的竞争性选址方案和第三部门机制

第一,引入风险沟通的竞争性选址方案。

竞争性选址指在竞争环境下进行的养老机构选址。在养老机构选址阶段,可将该养老机构的可行性研究报告、环境评价报告、建设规模、服务半径等基础资料通过报纸、电台、网络等方式进行公示公告,在公示过程中通过政府公众网站、市长信箱、专线电话、专刊征集等方式充分征集民意和讨论意见,综合考虑民情民意,实现风险前置规避。并认真研究收集意见的可行性科学性,对选址进行科学调整后确定安排三个以上选择方案向社会公告。由社会各方面人群以投票、选举等形式产生公众代表。

针对养老机构建设所带来的效益与影响,由各区公众代表进行自下以上选择论证,最终由民众通过讨论投票决定选址方案,以竞争性选址方案实现全社会公民参政议政,将决策过程公开在公众阳光监督和参与下。实际上,通过美国等先进发达国家研究发现,由于竞争性选址是最大程度上将养老机构建设决策权归还当地民众,能充分表达当地民众意愿,是今后解决邻避困境最有前途的政治途径。

第二,通过引入第三部门降低消除邻避风险和解决邻避矛盾冲突。

引入第三部门是基于以下两点考虑:首先大多数养老机构建设项目,政府往往都站在必须建设养老机构的决策层面考虑,与受到养老机构影响社区居民双方立场处于相互对立、相互矛盾的困境。寻找引入双方信赖的第三部门,并要求该第三方还必须具有专业性、独立性,将能够对政府的政策进行客观的评估和判断。

其次由于邻避风险具有不确定性,对于邻避风险的主观评价色彩浓厚,往往作为行业专家团体也易失信被群众认为政府喉舌。其专业知识亦将遭受到群众的质疑,由于群众信任度低下将导致风险控制途径中的环境分析措施未能达到应有效果,通过引入公正专业又带有民间色彩的第三方机构一方面利于取得矛盾双方的接受,同时在处理双方利益矛盾时发挥一定调解功能。

以台湾米兰社区为例,该社区通过建立由公众代表、领域学者、行业专家等组成的环保维权非营利第三方机构,以第三方机构代表社区居民全面参与邻避项目建设的整个过程,积极与政府展开协作对话和矛盾调解,努力促进邻避矛盾双方达成共识,有效避免邻避冲突发生,成功将“邻避运动”转变为“迎避运动”。

第四步:引入多种形式的补偿机制

针对养老机构周边的居民,可以探索多种型式的补偿机制以降低或补偿养老机构对周边居民带来的不良影响,以实现社会利益分配的公平、公正。

一是货币补偿:可通过降低养老机构周边地价,减低或免除周边住宅建设时所需的城市基础设施配套费、税收等相关费用以降低养老机构周边房价,对于周边为已开发区的养老机构,可由政府或建设单位为养老机构所在社区提供适当数额的基金,该基金不直接补尝到居民个体,而是作为用于建设各种社区内惠民基础性公共服务设施的专项基金。

二是服务补偿:针对养老机构为周边居民带来的负外部性,可选择在养老机构为周边兴建更多具有正外部性的公共设施或便利的服务设施进行补偿。如在养老机构周边用地兴建学校、公园、图书馆、幼儿园等,以平衡因养老机构建设所产生的负外部效应。

三是社会补偿:由于养老机构对周边居民带来不良影响,属于社会上的“弱势社群”。从社会公平公正角度出发,可从更多方面予以照顾。如为周边居民提供更优质的医疗设施、提供更优质的教育环境、提供更多的创业机会和就业岗位、提供免息低息贷款等去弥补养老机构兴建所承担的各种成本。

第五步:引入风险评估管理机制和环境监控修复机制

第一,引入风险评估管理机制。

因为养老机构是为服务社会大众而存在的,对于养老机构的建设必要性往往是大家有所共识,但是不可否认养老机构建设实际上是对小部分人环境公平的损害,从社会公平正义角度出发,我们考虑邻避型群体事件应避免进入少数利益是必要的、理所当然牺牲的思维误区,何况,养老机构一旦发生事故将极可能造成不可逆转的重建设和邻避困境治理有效解决途径,对邻避型群体性事件的管理,需要就养老机构的设置影响对周边居民的心理认知与行为预期等各个方面进行风险确认与分析评估。以便将潜在风险添加到决策考虑过程中,主动与周边居民进行风险沟通对话,实现公众理性约束优化决策,做到事前主动规避管理风险,提出相应具有针对性的对策,综合考虑邻避困境风险降低到可控范围。

第二,解决邻避冲突不仅仅需要的政策手段推进,同时需要相应的技术手段支持。

通过对养老机构自身进行污染监控,以科学的数据及时使民众了解养老机构的各种污染因素,从而针对性采取各种治理方法,同时积极改进养老机构的建筑规划设计和养老服务流程,将养老机构的污染降低到最低限度。

邻避冲突,往往不仅仅是由于政策过程的命令化形式。更主要是由于养老机构给民众带来的巨大的安全隐患和心理影响。群众从自身安全和居住环境的方面考虑,对于在自家附近建立的“高风险”邻避设产生不满情绪,所以只能通过政府调动各种社会资源,采用科学的手段和方法积极的改善和处理养老机构带来的各种问题,才能缓解民众内心的不满情绪,最终解决邻避冲突。

第六步:改进公众参与机制和法律救济体制

第一,传统独断式的政府管理型决策模式,垄断了公共决策的过程,公众没有实质性地参与公共决策的机会。而政府容易以社会总体利益角度出发,对该不该在何处兴建养老机构,以及兴建后是否会对周边产生严重影响往往未过多考虑。造成邻避困境的其中一个直接原因就是他们在毫不知情或仅是被告知前提下被建设养老机构,公众欠缺足够知情权和决策权。实际上公众参与作为公民表达公共政策意见的重要途径,公民结合自己切身处地的实际利益出发,合理反映愿望诉求和观点看法的政治权利。

所以,政府应该学会换位思考,以易地而处的态度去聆听群众意见,秉持友好、协商、包容、谦让的工作态度,积极坦然地为公众提供创造更多公平、公开、公正的议政渠道,给予公民真正参与公共管理的过程和理性表达合理见解的机会,通过和平民主的议政方式缓解、消除邻避困境。

第二,随着城市化的发展和群众环保意识、维权意识不断提高,邻避效应将无可避免的日益增多,因此有必要增设相应的有关邻避问题的法律法规和相应的救济渠道。

养老机构的种类复杂繁多,仅仅从建设主体不同就可以分为商业性质的养老机构和公益性的养老机构。因此针对各种各样类型的设施,在发生邻避冲突后如何采用科学的、合理的解决办法来缓解或者解决这一问题,是我国法律亟待增加的方向。

再者邻避冲突事件重要原因之一就是当周边民众发现自己为社会的绝大多数群体的利益承担了巨大的成本后却没有明确的职能部门或者合理的议政渠道让民众抒发情况或者寻求公道,往往将引起他们通过一种非制度化、非理性化的解决方案,如通过示威游行、强制阻止建设等表达自己的意愿。

结 语

由于邻避困境所导致的社会矛盾是绝大多数公共设施选址、建设过程中必须正视的问题之一,就养老机构来说,虽然为社会提供了广泛的公共效益,但它可能对周边居民的健康、生活、财产等带来负面效应,本质上是牺牲较小的一部分人承担为全社会提供服务的公共产品的成本,如不进行利益保偿,则有违和谐社会的公平公正。而邻避困境正是基于周边居民在自我保护自我防卫心理作用下抵触抗拒养老机构导致的社会冲突。因此,邻避冲突必须从以下角度思考解决之道:

首先必须在养老机构选址建设决策上实现广泛的、制度化的公民参与,让公民与政府在决策题上有平等协商、公开对话机会。其次必须在规划布局、建筑规划水平和服务水平上狠下功夫,通过技术层面尽可能减少降低养老机构负外部效应,消除群众抗拒心理。最后必须完善补尝机制、风险监测机制、法律救助机制等多方面体制漏洞,通过满足群众利益诉求、及时化解矛盾冲突,化“邻避”为“迎臂”。

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